日前，中共中央、国务院印发《国家突发事件总体应急预案》（以下简称《国家总体预案》），各级地方总体应急预案也将自上而下全面跟进修订完善。国家应急预案体系是一个由各级各类应急预案组成的，横向到边、纵向到底的有机整体和复杂系统。各级总体应急预案作为各级党委、政府组织应对突发事件的总体制度安排，是整个应急预案体系的基本纲要，处在贯通上下、牵动全局的重要节点位置，起着纲举目张的重要作用。推进应急预案体系建设，全面提升突发事件的制度化、规范化、程序化水平，必须牢牢抓住总体应急预案这个牛鼻子，持续牵引和带动各级各类应急预案修订完善并与总体应急预案衔接融合，不断丰富和完善相关工作机制和配套制度措施，以总体应急预案来牵引和撬动整个应急预案体系乃至应急管理体系的建设发展。

突发事件应急预案体系是由各种类型、各个层级的应急预案共同构成并由相关支撑性文件提供支持的一个有机整体。《国家总体预案》明确提出，“突发事件应急预案体系包括各级党委和政府以及县级以上党委和政府有关部门、基层组织、企事业单位、社会团体等制定的各类突发事件应急预案以及相关支撑性文件”。据此，按照制定主体划分，应急预案分为党委和政府及其部门应急预案、单位和基层组织应急预案两大类；其中，党委和政府及其部门应急预案包括总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案等，单位和基层组织应急预案包括机关、企事业单位、村（社区）、社会团体等编制的应急预案。党中央首次明确将各级党委及其部门的应急预案纳入国家应急预案体系，标志着一个更加系统完备的应急预案体系得以建立，更加凸显横向到边、纵向到底、全面覆盖的复杂网络结构特征。

坚持和加强党的全面领导，是贯彻落实《国家总体预案》的总引领。中国共产党是统领中国特色社会主义各领域各方面的最高政治领导力量，党的全面领导是中国最大的国情，更是中国最大的制度优势，有利于在国家治理中提高科学执政、民主执政、依法执政水平，提高把方向、谋大局、定政策、促改革的能力。对于应急管理领域，在决策效率、资源调配、整体规划等方面有更高要求，坚持和加强党的全面领导尤其重要。而应急预案是应急管理制度的综合运用和重要载体，在突发事件应对中发挥着关键作用，坚持和加强党的全面领导是应有之义。

坚持和加强党的全面领导，是贯彻落实《国家总体预案》各项原则理念的基本支撑。近年来，我国应急管理原则理念不断丰富、清晰，推动建立健全了有典型中国特色和优势的新应急管理体制和工作体系。比如，坚持“两个至上”（人民至上、生命至上）、“两个思维”（底线思维、极限思维），把应急管理纳入国家安全整体范畴、完善大安全大应急框架，强调高质量发展和高水平安全的动态平衡、将应急管理同各项经济社会发展一起谋划、突出预防为主，等等。这些原则理念不仅写入了新修订的《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》），而且也写入了新修订的《国家总体预案》，成为贯彻落实《国家总体预案》的总体性要求。这些原则理念为《国家总体预案》提出了更高标准，贯彻落实起来政策性强、协调难度大，无论在理论上还是实践上都需要很高的方向把控能力。由此，必须坚持和加强党的领导，把党的理论和路线方针政策全面融入到应急预案体系，才能确保应急管理工作始终围绕党中央决策部署来展开，推动《国家总体预案》有效落实。

坚持和加强党的全面领导，使得《国家总体预案》与相关法律法规、制度文件更加协调一致。《中华人民共和国立法法》明确要求，我国立法应当坚持中国共产党的领导。《突发事件应急预案管理办法》明确规定，预案编制的依据是有关法律、法规、规章和标准。近年来我国应急管理领域新制修订的国家法律、法规、规章等，已经普遍将坚持和加强党的全面领导作为总体要求，比如2020年制定的《中华人民共和国生物安全法》、2021年修订的《中华人民共和国安全生产法》、2022年向社会公开的《中华人民共和国自然灾害防治法（征求意见稿）》、2024年修订的《突发事件应对法》等。因此，将坚持和加强党的全面领导贯彻始终，提升了《国家总体预案》与相关法律法规、制度文件在精神内核和具体条文规定上的衔接水平。

坚持和加强党的全面领导，不仅是《国家总体预案》的总体性要求，而且由点到面、点面结合，贯穿到《国家总体预案》各环节全过程。《国家总体预案》通过这些加强党的领导的具体规定，有利于突出应急管理体制在统一指挥上的优势、应急管理工作体系在综合协调方面的优势，有利于完善大安全大应急框架下的应急指挥机制。这是近年来我国及时有效处置特别重大突发事件的重要经验总结。

《国家总体预案》加强了中央及相关部门的领导。从制度立意上看，《国家总体预案》适用于党中央、国务院应对特别重大突发事件工作，加强党中央的集中统一领导是应有之义。原《国家总体预案》是由国务院印发，新修订的《国家总体预案》是由中共中央、国务院印发，经党中央审批、审定。审批程序的变化，凸显了《国家总体预案》的重要性，反映了党中央对此高度重视，是坚持和加强党的全面领导的集中体现。2024年初新修订的《突发事件应急预案管理办法》已经就此明确规定，国家总体应急预案按程序报党中央、国务院批准，以党中央、国务院名义印发。

在国家层面组织指挥体系上，《国家总体预案》规定党中央可以直接对特别重大突发事件应对工作作出决策部署，国家突发事件应急指挥机构的人员组成包括党中央有关部门及地方党委负责同志等；必要时，中央可派出工作组或者设立前方指挥部指导有关工作。同时，明确了中央有关部门按照职责分工组织协调指导本领域突发事件应对管理工作，承担相关国家突发事件应急指挥机构综合协调工作。例如，明确由中央网信办负责协调处理网络安全、网络数据安全和信息安全类突发事件；在采取具体措施应对特别重大突发事件时，中央有关部门应该根据需要给予支援支持。当需要国家层面应对时，《国家总体预案》明确了国家突发事件应急机构应当采取的措施，包括协调事发地中央单位与地方党委和政府的关系，调度各方应急资源，将重要事项报党中央决策，及时向党中央报告应急处置与救援工作进展；在信息发布与舆论引导方面，可由国家突发事件应急指挥机构或者中央宣传部会同负责牵头处置的部门统一组织发布信息。必要时，中央可批准新成立国家相关应急指挥机构，统一指挥协调应对工作。

《国家总体预案》加强了地方党委的领导。在地方层面的指挥体制上，明确县级以上地方党委按照有关规定可以设立由本级党委主要负责同志牵头组成的突发事件应急指挥机构；突发事件发生后视情况设立现场指挥机构、统一组织指挥现场应急处置与救援工作时，可结合实际按规定成立临时党组织，从而加强思想政治工作、发挥战斗堡垒作用，这也成为本次《国家总体预案》修订的一个亮点。实际上，在《国家总体预案》的组织指挥体系、运行机制、应急保障、预案管理等各个方面的各个环节，如风险防控、信息报告、启动应急响应、细化应急响应制度、指挥协调、组织力量、调集资源、信息发布、宣布应急结束、善后处置、调查评估、预案宣传、预案培训、责任追究等，除了赋予各级地方政府及其部门相应的职责要求，还赋予了各级地方党委及其部门相应的职责要求。

《国家总体预案》强化了对地方党委和党政领导干部的责任追究。近年来，相关党内法规和规范性文件不断完善应急管理责任体系，强化党委领导责任和有关党政干部具体责任，比如2016年《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》，2018年《地方党政领导干部安全生产责任制规定》。而新修订的《国家总体预案》在“责任与奖惩”部分，明确把责任追究和监督范围从“政”扩展到了“党政”。比如，突发事件应急处置与救援工作按规定实行地方“党政”领导负责制和责任追究制，纳入对有关“党政”领导干部的监督内容；对存在违法违规行为的，依照有关国家法律和党内法规追究责任；对未按规定编制修订突发事件应急预案、未定期组织应急预案演练的，依照有关规定追究责任。这突出强化地方党委及其领导干部的责任落实，也是坚持和加强党的全面领导的重要体现。

另外，新修订的《国家总体预案》对突发事件应急预案体系做了明确界定和扩展，将各级党委及县级以上党委有关部门制定的各类突发事件应急预案以及相关支撑性文件纳入应急预案体系，为各地各部门制修订突发事件应急预案提供了根本遵循。这是贯彻落实《国家总体预案》的重要方式之一，要求各级各类突发事件应急预案在制修订中都要坚持和加强党的全面领导，这是明确的方向标，是一个基本的政治要求。同时，毋庸讳言，应急预案建设当前还普遍存在着诸多障碍弊端，急需不断破解。在制修订各级各类应急预案中坚持和加强党的领导，有利于充分发挥党在总揽全局、协调各方的领导核心作用，从更高层面、以更大决心和力度革除积弊，将我国突发事件应急预案建设提升到一个新的水平。

修订后的《国家总体预案》与《突发事件应对法》在内容上充分衔接，并与《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）、《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国防震减灾法》《中华人民共和国传染病防治法》等与突发事件应对相关法律，以及《中国共产党中央委员会工作条例》等党内法规相衔接。

一是将加强党的领导落到实处。《国家总体预案》修订后进一步加强了党对突发事件应急管理工作的领导作用，符合《突发事件应对法》中有关规定的坚持中国共产党对突发事件应对工作的领导。除了在总体要求中明确了坚持和加强党的全面领导，还进一步明确了各级党委及其部门的应急流程及响应措施，以及应急预案编制和管理责任等，将党对突发事件应对工作的领导落在实处。

二是强化了应急组织指挥体系。《国家总体预案》修订内容进一步细化《突发事件应对法》中对应急管理体制提出的要求，贯彻落实中央政策文件指导精神。国家层面，明确党中央、国务院对特别重大突发事件应对工作作出决策部署，中央和国家机关有关部门按照职责分工组织协调指导本领域突发事件应对管理工作，明确公安部、国家卫生健康委、应急管理部、生态环境部、中央网信办对相关类别突发事件的牵头协调处置职责。地方层面，明确县级以上地方党委和政府按照有关规定设立由本级党委和政府主要负责同志牵头组成的突发事件应急指挥机构，统一指挥协调本地突发事件应对工作。

三是明确了分级响应和属地责任。《国家总体预案》明确了“综合协调、分类管理、分级负责、属地为主的工作体系”，细化了“涉及跨行政区域的，由有关行政区域联合应对或者共同的上一级党委和政府组织指挥应对工作”，符合《突发事件应对法》中“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对管理工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责”等要求。同时，衔接《突发事件应对法》第七十一条关于国家建立健全突发事件应急响应制度的创新规定，明确“国家层面应急响应级别按照突发事件的性质、特点、危害程度和影响范围等因素，由高到低分为一级、二级、三级、四级，具体启动条件和程序在国家有关专项应急预案和部门应急预案中予以明确，并授权地方各级党委和政府应当结合本地实际进一步细化应急响应制度，在突发事件应急预案中确定应急响应级别。”

四是细化了预警响应和处置措施。《国家总体预案》修订更加重视风险监测与预警，提出“国家建立健全突发事件预警制度”，从预警信息发布、预警信息传播、预警响应措施、预警解除或启动应急响应四个环节加强预警制度建设，规定了必要时可采取“限制公共场所活动或特定区域网络通信、错峰上下班或者停课、停业、停工、停产、停运以及其他防范性、保护性措施”等预警响应措施，又为预警响应环节采取相关措施提供了明确的依据，符合《行政强制法》和《突发事件应对法》的有关规定。

党和国家机构改革以来，国家应急管理体系进行了系统性重构，从顶层制度设计来看，《国家总体预案》对应急预案体系完善发挥政策引导功能，《突发事件应对法》则进一步规范了突发事件应对主体的权利、责任和义务，两者在功能定位上形成了相互补充。

一是战略引领与制度运行相呼应。《国家总体预案》体现了新形势下应急管理体制机制的总体规划，起到对应急管理体系和能力现代化建设的战略引领作用，是指导实践的规范性指引；《突发事件应对法》强调突发事件应对主体的规范性行为与权利义务，具有强制性的规范约束，为制度运行提供了有效的法律保障。

二是响应措施与权责分配相衔接。《国家总体预案》旨在规范各级党委、政府的应急流程、响应级别、资源整合等突发事件应对措施。《突发事件应对法》则明确规定了党委、政府、企事业单位、公民、社会组织等各主体在突发事件应对中的权利和义务关系，并规范各主体应当承担的责任。两者共同促进了突发事件响应措施与权责分配的有机衔接。

三是党的领导与多元参与相协调。《国家总体预案》进一步强化了党的领导，并明确各级党委和政府的应急流程及响应措施。《突发事件应对法》中进一步规范了包括党委、政府、企事业单位、公民、社会团体等多元主体参与突发事件应对的权利义务，形成突发事件应对的系统性协同联动格局。

四是灵活应对与刚性约束相补充。《国家总体预案》侧重提升突发事件应对科学性和应对能力，具有明确的情景导向，为各级各类应急预案体系完善和修订提供指引，进一步增强突发事件应对的灵活性和针对性。《突发事件应对法》则通过规范多元主体在突发事件应对中的权利和义务，突出“法定职责必须为”的刚性约束，提升全社会突发事件应对能力。

五是底线思维与安全保障相支撑。《国家总体预案》进一步凸显了突发事件应对工作的底线思维，明确要求“对于小概率、高风险、超常规的极端事件要果断提级响应，确保快速有效控制事态发展”，提升极端情景下响应措施的有效性及针对性。《突发事件应对法》则强调要“保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、生态环境安全和社会秩序”的目标，以极端情景下应急能力支撑了安全保障目标的实现。

综上所述，《国家总体预案》的修订内容与《突发事件应对法》等相关法律最新规定充分衔接，功能定位与《突发事件应对法》相互补充，在顶层规划上加强制度保障。《国家总体预案》作为我国应急预案体系的总纲，此次修订不仅推动应急预案体系的优化完善、强化各级各类预案的衔接、提升突发事件应对能力，同时更好地体现了“人民至上、生命至上”的理念，通过加强党的领导、完善责任体系、优化响应流程、强化措施保障，进一步强化风险防范思维，规范应急管理流程，增强应急措施的合法性、科学性和可操作性，为进一步完善中国特色应急管理体制机制、推动应急管理体系和能力现代化构建了系统的制度支撑。